Независимо от обстоятельств, для реализации достигнутых соглашений понадобится время. ЕС ожидает сложный набор правовых и политических проблем.
На Западе продолжаются напряженные дебаты о том, в каком размере Россия должна заплатить за свою военную операцию на Украине и как заставить ее это сделать.
С учетом того, что в распоряжении Запада имеется примерно 300 миллиардов долларов замороженных российских активов, дать ответ на этот вопрос, казалось бы, легко. Но европейские столицы столкнутся со сложным набором правовых и политических проблем — а это значит, что ни о какой простоте речи идти не может.
Но ситуация меняется. И весьма своевременно.
Недавно страны-члены ЕС согласились изъять так называемую “непредвиденную прибыль” от замороженных российских средств, которые хранятся в Euroclear и прочих европейских депозитариях, и использовать эти деньги для помощи Украине. Сумма прибыли оценочно составляет от трех до пяти миллиардов евро в год, и из общей суммы предназначенных для Украины в этом году средств 90% направят в Европейский фонд мира в качестве гарантии поставок оружия из ЕС. А 10% передадут на программу помощи Киеву, сумма которой составляет 50 миллиардов евро, и которая действует до конца 2027 года.
Но, несмотря на эту договоренность, Соединенные Штаты продолжают оказывать давление на ЕС, призывая его ставить более амбициозные цели. Изначально президент США Джо Байден вообще предлагал арестовать и конфисковать весь объем замороженных на Западе российских активов.
Но возникла существенная политическая оппозиция идее конфискации, так как Европа обеспокоена перспективами правовой и финансовой стабильности. А это значит, что прямое изъятие замороженных российских активов в Европе крайне маловероятна. Признавая это обстоятельство, Соединенные Штаты внесли поправки в свои требования, и сейчас хотят использовать накопившиеся доходы от этих средств.
23-25 мая в итальянской Стрезе проведут заседание министры финансов “Большой семерки”, которые основную часть времени посвятят обсуждению этого предложения. Гадание на политической кофейной гуще дает основания предположить, что настроения и отношение к этой идее меняется. Правда, понадобится время, чтобы лидеры G7 собрались и приняли политическое решение. Это может произойти на их саммите, который пройдет 13-15 июня.
Очередное предложение США прозвучало за несколько дней до весеннего заседания Международного валютного фонда и Всемирного банка в Вашингтоне. Оно оживило европейские дебаты по поиску новых, более изобретательных способов использования замороженных российских активов.
На самом деле, американских предложений было несколько. Сформулированы они довольно расплывчато, и истолковать их можно следующим образом. США в одиночку, а может быть, вместе с другими членами G7 дадут Украине новый заем на миллиарды долларов. Возможно, они используют для этого специальный целевой механизм. В общем и целом, эти средства будут переданы Киеву в виде грантов и использованы для поддержания военных усилий Украины. Затем ЕС используют доходы от замороженных российских активов для погашения этого долга — как основной суммы, так и процентов.
Иными словами, США предоставят ликвидные средства, а Европа — возможность для погашения кредита. Согласно предварительным расчетам, это поможет уже в начале следующего года собрать для Украины дополнительно 75 миллиардов евро.
ЕС сейчас проявляет больше готовности согласиться на новый американский план. Однако Брюссель и страны-члены блока уже выдвинули несколько оговорок. Это значит, что для достижения договоренности в рамках G7 понадобится время, и не исключено, что лидеры ЕС на своем июньском саммите не успеют ее заключить.
Наибольшую обеспокоенность вызывает то, что в основу американского плана положен весьма сомнительный и негарантированный поток доходов от замороженных российских активов, который, в свою очередь, зависит от санкционного режима ЕС. Например, что будет, если на ноябрьских президентских выборах в США победит Дональд Трамп — и его обещание прекратить войну за 24 часа породит требования отказаться от санкций и разблокировать замороженные российские активы в рамках мирного соглашения?
В многочисленных заявлениях “семерки” четко изложено ее намерение заставить Россию выплатить Украине репарации за причиненный ущерб, однако совершенно неясно, поддержит ли Трамп эти обещания.
ЕС также не желает уступать США даже малую часть своей самостоятельности в вопросах санкционной политики. Между тем Америка настаивает, чтобы замороженные российские активы оставались иммобилизованными до полного погашения всех займов. Но в настоящее время санкционный режим ЕС против России пересматривается раз в полгода.
24 члена Евросоюза, не входящие в состав G7 (в первую очередь — Венгрия) выступят резко против таких изменений. Они заявят, что такие действия лишат Евросоюз возможности предпринимать дипломатические усилия и вести переговоры с Россией. По мнению многих стран ЕС, это также сотрет правовую грань между иммобилизацией активов и их конфискацией. В этом случае возродятся опасения стран-членов, которые они испытывали в отношении первого американского предложения.
За неимением гарантий того, что активы будут приносить стабильный доход, члены Евросоюза должны будут сами предоставить государственные гарантии. Только в этом случае инвесторы будут уверены, что европейские страны вернут заемные средства, если доходы от российских активов исчезнут. Но такие гарантии отразятся на дефиците и структуре задолженности стран-членов. Потребуется их утверждение в национальных парламентах, а это создаст дополнительные и очень существенные политические преграды.
По мнению ЕС, США также должны быть готовы обеспечить обслуживание долга и его погашение, если доходов от замороженных активов не станет. Чтобы заручиться согласием сопротивляющихся партнеров по “Большой семерке”, Белый дом, скорее всего, пообещает, что выступит за выпуск дополнительных долговых обязательств для Украины, сделав это в одиночку или через G7 — конечно, если это одобрит конгресс. В конечном счете, это равноценно неопределенной финансовой гарантии со стороны США. А такая гарантия связана со значительными внутриполитическими рисками.
Надежность американской гарантии — это ключ к успеху и к одобрению со стороны ЕС. Некоторые страны-члены считают, что США, по сути дела, пытаются использовать деньги Евросоюза для решения своих собственных внутриполитических проблем, поскольку такое предложение создает возможность направлять больше денег Украине в обход конгресса — по крайней мере, в ближайшей перспективе. Хотя конгресс недавно утвердил пакет дополнительной помощи для Украины в размере 61 миллиарда долларов, проблемы остаются. А еще сохраняется риск избрания Трампа, ведь многие в Европе опасаются, что он может полностью прекратить финансирование Украины.
Тем не менее, многие высокопоставленные официальные лица из ЕС полагают, что их блок не должен заниматься решением внутренних проблем Америки вместо нее самой — ведь Евросоюзу пришлось самостоятельно преодолевать вето венгерского премьер-министра Виктора Орбана, которое он грозился наложить на решение о выделении 50 миллиардов евро Украине. Как сказал один высокопоставленный европейский руководитель, “нам не следует позволять нашим американским друзьям создавать странные конструкции, ослабляющие давление на администрацию и конгресс, и позволяющие им делать меньше”.
Далее, те организационные схемы, в рамках которых создается новый специальный целевой механизм на случай отказа США в одиночку выделить дополнительные заемные средства, не совсем понятны и далеко не просты.
С созданием новой структуры возникают новые управленческие и административные проблемы. Например — кто будет решать, на что тратить деньги. Европейские столицы категорически заявляют, что не станут покупать американское оружие на средства ЕС.
Также потребуется внести юридические правки в заключенное недавно ЕС соглашение о том, куда направлять доходы. Сделать это можно, но это будет непросто, так как потребуется единогласное решение. Кроме того, необходимость создания сложного набора механизмов управления подрывает аргументы о том, что специальный целевой механизм будет “защищен от Трампа”. Когда речь заходит об управлении и регулировании, тут же подключаются правительства, включая те, которые будут сформированы в будущем.
Но при всем при этом новое предложение США свидетельствует о неослабевающем политическом стремлении администрации Байдена и ЕС поддержать Украину и упредить политические риски, которые замаячили на горизонте в условиях приближающихся президентских выборов в США, чреватых серьезными последствиями.
По этой причине вполне вероятной кажется сделка, предусматривающая более амбициозное использование замороженных российских активов для поддержки Украины — пусть даже на это уйдет немало времени.
Автор: Мухтаба Рахман (Mujtaba Rahman).