Решение Карима Хана (Karim Khan), главного прокурора Международного уголовного суда в Гааге, потребовать ордера на арест премьер-министра Израиля Биньямина Нетаньяху вызвало трепет в правительственных кругах в Вашингтоне и Лондоне. Президент Джо Байден назвал обвинения в военных преступлениях и преступлениях против человечности в Газе “возмутительными”, а Риши Сунак обозначил соответствующее судебное разбирательство как “крайне неуместное”.
Западные лидеры, в свою очередь, подверглись критике за их вопиющие двойные стандарты. Когда Россия начала свою военную спецоперацию на Украине в 2022 году, Байден назвал своего российского коллегу Владимира Путина “убийцей”, обвинил его в геноциде и осудил за подрыв “международного порядка, основанного на правилах”. Позже правительство США аплодировало тому же Международному уголовному суду за его решение в 2023 году привлечь российского лидера к ответственности за военные преступления.
Но теперь, когда объектом преследования стал Нетаньяху, Байден заговорил по-другому. Внезапно “международный порядок, основанный на правилах”, был резко понижен в значении по сравнению с тем, что президент назвал своей “непоколебимой” поддержкой Израиля. Он даже дал понять, что его администрация может начать работу с консервативными республиканцами в конгрессе, чтобы ввести санкции против МУС. “То, что происходит в секторе Газа — это не геноцид, — заявил 20 мая Байден. — Мы это отвергаем”.
Для остального мира эта столь непоследовательная позиция Вашингтона является очередным примером давней традиции западного лицемерия. Слишком долго Запад делал вид, что он может сам свободно выбирать себе нормы поведения из своего собственного свода правил государственного управления. Говорят, какой-то высокопоставленный американский деятель заявил Хану, что “этот международный суд предназначен для Африки и таких головорезов, как Путин”. Идея была ясна: правила существуют для других; к нам они не относятся.
Критики правы, чувствуя моральное возмущение. Но под поверхностью этой истории скрывается нечто большее, чем просто лицемерие. Двойные стандарты в отношении Израиля обнажают глубокую напряженность в самой сути западной внешнеполитической доктрины. Эта напряженность концентрируется в новой идее, которая доминировала в размышлениях о международных отношениях на протяжении последнего десятилетия: мы живем в рамках “международного порядка, основанного на правилах” (rules-based international order, RBIO), которому бросают вызов злонамеренные игроки, стремящиеся разрушить нашу тщательно выстроенную глобальную систему. При этом они преследуют цель реализации ревизионистской программы по созданию многополярного мира.
“Международный порядок, основанный на правилах”, стал почти мантрой, которую ритуально повторяют западные лидеры от Вашингтона до Канберры. Став основным элементом западного внешнеполитического жаргона, этот термин теперь появляется в правительственных официальных документах, исследованиях аналитических центров, газетных колонках, сообщениях в социальных сетях, пресс-релизах Белого дома и ведущих внешнеполитических журналах. Сама администрация Байдена полностью разделяет эту идею: защита “международного порядка, основанного на правилах”, стала краеугольным камнем ее внешнеполитической доктрины от украинских степей до Южно-Китайского моря.
Но несмотря на весь энтузиазм, с которым этот термин воспринимается на Западе, его содержание остается загадкой. “Международный порядок, основанный на правилах”, — это из рук вон плохо проработанная концепция. О каких правилах идет речь? Кто их устанавливает? Как обеспечивается их соблюдение?
Да и в качестве риторического приема этот термин ненамного лучше. Ему не хватает эмоционального резонанса, который когда-то порождал пропагандистский ярлык “свободного мира” в раннюю эпоху геополитической конкуренции. По сравнению с ним “международный порядок, основанный на правилах”, выглядит холодно и отстраненно. Эта мантра не дает простора воображению и представляется далекой от забот рядовых граждан.
Почему же тогда западные лидеры продолжают ссылаться на этот жупел? Что убедило их в этот критический момент мировой истории принять столь расплывчатую и скучную концепцию, полную внутренних противоречий и внешних несоответствий? Кому пришла в голову эта странная гибридная идея и чего они надеялись этим достичь? Что такое “международный порядок, основанный на правилах”, — этот лозунг, который так услаждает западный ум?
Учитывая самоуверенное отношение, с которым в наши дни часто ссылаются на понятие “международного порядка, основанного на правилах”, можно было бы подумать, что он уже давно существует в мире. Однако эта концепция возникла на удивление недавно. Поиск в Google Ngram показывает, что этот термин редко использовался до 2000 года, и стал популярным он только в последнее десятилетие или около того.
Мы можем проследить корни этого понятия в двух разных источниках. Первая — это более знакомая идея “либерального международного порядка” (liberal international order, LIO). Данная концепция, получившая известность благодаря ученому-международнику Джону Икенберри (John Ikenberry) в 1990-х годах, действительно был дитя своего времени. Вдохновленный триумфаторством Запада после победы США в холодной войне, он нес на вооружении скрытые идеологические концепции. Понятие “либерального международного порядка” придало четкую политическую идентичность “новому мировому порядку”, возникшему после падения коммунизма, когда сменявшие друг друга правительства Соединенных Штатов стремились глобализировать господство рыночного капитализма и либеральной демократии под эгидой неоспоримой гегемонии США.
Даже тогда термин “либеральный международный порядок” не сразу привлек внимание общественности. В основном он оставался ограничен сферой исследований в области международных отношений, посвященных меняющемуся геополитическому ландшафту нового однополярного мира. Сам этот термин с опозданием появился в New York Times лишь в 2012 году. Но с тех пор его использование резко возросло. Сегодня это по-прежнему предпочтительный вариант обозначения мирового порядка под руководством Соединенных Штатов, возникшего после 1990 года.
Однако в последние годы западные лидеры все чаще начали отказываться от явного идеологического содержания “либерального международного порядка” и заговорили о более нейтральном “порядке, основанном на правилах”. Этот семантический сдвиг не был спонтанным витком языковой эволюции. Он служил вполне конкретной политической цели.
Определение “основанный на правилах” берет свое начало в загадочной сфере международной торговли. Оно восходит к тому же периоду, что и “либеральный международный порядок”, но касается более узкого круга проблем. По мере ускорения и углубления глобализации в начале 1990-х годов неоклассические экономисты и сторонники свободной торговли, такие как Джагдиш Бхагвати (Jagdish Bhagwati), начали говорить о необходимости “торговой системы, основанной на правилах”, которая могла бы понизить барьеры для торговли и создать “равное игровое поле” между компаниями в разных странах.
Эта определение вскоре нашло свое отражение в торговых переговорах, кульминацией которых стало создание Всемирной торговой организации в 1995 году. В эти годы идея “системы, основанной на правилах”, оставалась академической концепцией, в основном ограничивавшейся научными трактатами по интеллектуальным и имущественным спорам и международному арбитражу по вопросам несправедливой торговой практики, такой как субсидии и тарифы. Она редко использовалось в политическом смысле. Но ситуация изменилась в конце 1990-х годов, когда массовые антиглобалистские протесты потрясли международные саммиты от Сиэтла до Генуи.
Именно в этой обстановке растущей политической борьбы западные лидеры впервые почувствовали необходимость защитить свою систему, основанную на правилах. На Всемирном экономическом форуме в 2000 году тогдашний президент США Билл Клинтон отреагировал на антиглобалистские протесты в Сиэтле, заявив: “Мы будем — мы должны — поддерживать систему, основанную на правилах”. Лейбористское правительство Тони Блэра полностью с этим согласилось. Как сказал после Сиэтла Стивен Байерс (Stephen Byers), тогдашний президент Совета по торговле: “Альтернативы системе международной торговли, основанной на правилах, нет”.
Политики использовали ярлык “основанный на правилах”, чтобы защитить свою торговую политику от политической оппозиции. Западные лидеры представили Всемирную торговую организацию не как неолиберальный торговый режим, а как беспристрастный порядок, основанный на неких правилах. Возможно, этот конкретный контекст не вызвал тогда больших страстей, но в этом-то и заключался смысл идеи. Он состоял в том, чтобы представить международную торговлю как абстрактную, неполитическую сферу, которой лучше всего управляют технократы: скучную и сложную область, не представляющую никакого реального интереса для обычного гражданина.
Так что, если сегодняшний дискурс о внешней политике, “основанной на правилах”, звучит как пустой треп в стиле Давоса, то это потому, что так оно и есть. Словосочетание “основанный на правилах” непосредственно возникло из клинтонского и блэровского неолиберализма, который доминировал в последнее десятилетие ХХ века. И не стоит удивляться, если выяснится, что внедрение этой концепции во внешнеполитический курс Соединенных Штатов — дело рук какого-нибудь выходца из того мира.
Хиллари Клинтон так никогда и не покидала 1990-е годы. Когда Барак Обама назначил бывшую первую леди госсекретарем в 2009 году, она привела с собой многих из прежних политических советников и привнесла многие из тех же идей, которыми руководствовалась администрация ее мужа. Именно в этих демократических кругах начало распространяться понятие “порядка, основанного на правилах”. В 2010 году Хиллари Клинтон, судя по всему, стала первым членом правительства Соединенных Штатов, публично использовавшим этот термин.
Геополитический контекст здесь имеет решающее значение. Подобно тому, как понятие торговой системы, основанной на правилах, получило широкое распространение в период растущего политического сопротивления неолиберальной глобализации, так и идею “основанного на правилах порядка” нельзя понять вне контекста усиливающегося геополитического противостояния мировому порядку, существующему при лидерстве Соединенных Штатов, со стороны растущего Китая. И здесь “правила” на самом деле были призваны запутать и деполитизировать реальность проецирования силы Запада на весь мир.
Будучи госсекретарем, Хиллари Клинтон непосредственно отвечала за контроль над генеральной линией Обамы: так называемым “поворотом к Азии”. После ран, нанесенных Соединенными Штатами самим себе в ходе глобальной войны с терроризмом, эта стратегическая переориентация была призвана отвести внимание Вашингтона от его вечных войн на Ближнем Востоке и противостоять более серьезной проблеме, связанной со все более напористым китайским присутствием в Азиатско-Тихоокеанском регионе.
В ноябре 2011 года Клинтон выступила в Гонолулу с речью, название которой “Тихоокеанский век Америки” явно было сформулировано как упрек тем, кто уже начал называть американскую внешнюю политику “китайским веком”. Госсекретарь отметила, что, если Вашингтон хочет достичь своих целей в Азии, “мы должны создать основанный на правилах порядок, который будет открытым, свободным, прозрачным и справедливым”.
Этот новый, основанный на правилах порядок всегда должен был базироваться на свободной торговле. Центральным элементом поворота Обамы к Азии было Транстихоокеанское партнерство (ТТП) — неудавшееся соглашение о свободной торговле между 12 странами Азиатско-Тихоокеанского региона. Как заявил Белый дом в пресс-релизе 2015 года, “ТТП занимает центральное место в нашем видении будущего региона и нашего места в нем… ТТП является важным шагом на пути к нашей стратегической цели — оживлению открытой, основанной на правилах экономической системы, в которой Соединенные Штаты лидируют со времен Второй мировой войны”.
Однако за этим акцентом на торговле, основанной на правилах, скрывалась более широкая повестка дня. В более откровенные моменты высокопоставленные американские чиновники признавали, что “порядок, основанный на правилах”, никогда не подразумевал заботу о самих правилах. Речь шла прежде всего о сохранении способности Вашингтона формировать эти правила на собственных условиях. Как заявил Обама в 2016 году: “Америка должна писать правила. Америка должна командовать. Другие страны должны играть по правилам, которые установили Америка и наши партнеры, а не наоборот”.
Другими словами, внешнеполитический истеблишмент демократической партии первоначально использовал “международный порядок, основанный на правилах”, как фиговый листок для сохранения американского превосходства в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Представляя себя сторонником основанной на правилах свободной, справедливой и открытой для всех системы, администрация Обамы стремилась заложить основу для нового американского века. Но на этот раз ориентированного не на Европу и Северную Атлантику, а на Азию и Индо-Тихоокеанский регион. Как сказано в Стратегии национальной безопасности Белого дома: “Америка должна лидировать. Сильное и устойчивое американское лидерство имеет важное значение для международного порядка, основанного на правилах… Вопрос не в том, должна ли Америка лидировать, а в том, как она должна лидировать”.
Таким образом, порядок, основанный на правилах, никогда не задумывался как набор последовательных и обязательных международных правил. Эта концепция была изобретена как риторический прием, чтобы Соединенным Штатам было проще противостоять растущему Китаю. Недавнее исследование подтверждает, что в последние годы возникла весьма специфическая негативная установка, которая рассматривает Китай в качестве противника “международного порядка, основанного на правилах”. И она имеет далеко идущие последствия. В исследовании обнаружены доказательства того, что пугающие истории о ревизионистском Китае, взрывающем глобальные правила, “могут заменить собой нынешние, менее зловещие нарративы о подъеме Китая”.
Сегодня мантра “международного порядка, основанного на правилах”, прочно укоренилась во внешнеполитическом дискурсе Запада по обе стороны Атлантики. Когда в период между 2017 и 2021 годами Дональд Трамп ненадолго оспорил эту концепцию, европейские лидеры продемонстрировали свою неизменную лояльность ей. Даже при Трампе высокопоставленные американские чиновники продолжали использовать понятие “международного порядка, основанного на правилах”, в качестве палки для битья своих противников. Как пообещал госсекретарь Рекс Тиллерсон (Rex Tillerson) в 2017 году: “Мы не отступим перед вызовами, которые Китай бросает порядку, основанному на правилах”.
Однако именно администрация Байдена стала наиболее агрессивно использовать эту концепцию после начала специальной военной операции России на Украине и роста напряженности в отношениях с Китаем из-за Тайваньского пролива и Южно-Китайского моря. Как выразился сам Байден: “Мы составляем 25% процентов мировой экономики. Нам нужно объединиться с другими демократиями, получить еще 25% или даже больше, чтобы мы могли устанавливать правила дорожного движения вместо того, чтобы Китай и другие страны диктовали исход нашей борьбы просто потому, что они — единственная игроки в городе”.
Таким образом, цели “международного порядка, основанного на правилах”, всегда были совершенно ясны. Вопрос в том, могут ли они быть достигнуты. Сейчас есть много признаков того, что пристрастие Запада к этой концепции уже вызывает ожесточенную политическую реакцию. Чем больше американцы и европейцы обвиняют китайцев и русских в расшатывании порядка, основанного на правилах, тем больше они открываются для критики за несоблюдение ими собственных правил.
Например, осуждение Америкой Китая за вмешательство в свободу судоходства будет звучать пустым звуком, если Соединенные Штаты и дальше будут отказываться подписывать Конвенцию ООН по морскому праву. Точно так же обвинения Байдена в геноциде против Путина останутся без внимания, если он продолжит поддерживать военные преступления Нетаньяху в секторе Газа и откажется ратифицировать Римский статут и тем самым признать юрисдикцию МУС.
Это уже не просто вопрос лицемерия Запада. Дело не только в том, что Запад ставит перед собой высокие цели, а затем не достигает их. Проблема лежит гораздо глубже. Дело в том, что западные правительства, настаивая на главенстве своего собственного порядка, основанного на правилах, активно подрывают принцип многосторонности в международных отношениях в мире и существующую систему международного права.
К сожалению, похоже, именно в этом и состоит дело. Ссылка на порядок, основанный на правилах, призвана стереть различие между обязательными и необязательными правилами. Это позволяет Соединенным Штатам и их западным союзникам обозначать себя как сторонников универсальных принципов и в то же время корректировать правила в соответствии со своими потребностями. Это дает Вашингтону право позиционировать себя в качестве решающего арбитра глобальных правил, никогда не подчиняя собственных чиновников высшей инстанции независимого суда.
Ученые-правоведы видят суть этого беспорядочного схоластического упражнения. Поэтому многие из них все больше обеспокоены тем, что принятие Западом порядка, основанного на правилах, вполне может в конечном итоге ускорить упадок существующей системы международного права. Как предупредил южноафриканский профессор права Джон Дугард (John Dugard), бывший судья Международного суда в Гааге: “Приверженность Запада одновременно и международному порядку, основанному на правилах, и международному праву подрывает усилия по согласованию универсальной системы международного права, основанной на универсальных фундаментальных правилах, принципах и ценностях”.
Учитывая двойные стандарты Запада, концепция “международного порядка, основанного на правилах”, теперь рискует стать мертвой буквой в других странах мира. Это касается не только автократических режимов России и Китая, у которых есть свои причины пренебрегать Западом, но и демократических “средних держав” Глобального Юга. В последние годы такие страны, как Бразилия, Мексика, Индия, Индонезия и Южная Африка, продемонстрировали готовность проводить более независимый курс в международных делах.
На данном этапе разумным шагом вперед было бы отказаться от неправильной и непоследовательной формулировки “международного порядка, основанного на правилах”. Существующая система международного права далека от совершенства, но Западу как минимум необходимо вернуться к Уставу ООН и обязывающим договорам и конвенциям, под которыми он уже подписался. Ему необходимо признать, что однополярный мир 1990-х годов — с его неоспоримой гегемонией Соединенных Штатов и неолиберальными догмами о свободной торговле — закончился. Ему необходимо признать, как это уже сделали неприсоединившиеся страны Глобального Юга, что мы являемся свидетелями зарождения многополярного мира.
Поэтому у Запада нет иного варианта, кроме как работать со своими международными партнерами на основе равенства и взаимного уважения над модернизацией многосторонней структуры ООН, чтобы она могла защищать гуманитарное право, решать законные проблемы безопасности и противостоять планетарному кризису XXI века.
Автор статьи: Джером Роос (Jerome Roos), научный сотрудник Лондонской школы экономики, специалист по международной политической экономии